Kærð málsmeðferð Matvælastofnunar
Stjórnsýslukæra
Þann 25. maí 2022 barst ráðuneytinu erindi frá kæranda þar sem kærð er málsmeðferð Matvælastofnunar (MAST) og aðferðafræði stofnunarinnar við mat á sekt eða sakleysi kæranda, háttsemi og vinnubrögð við eftirlit, skorts á að farið væri að meðalhófs- og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, óviðeigandi framferði og viðmót MAST gagnvart kæranda og lögmanni kæranda og sönnunarskorts við álagningu sektar.
Þess er krafist að ráðuneytið úrskurði um lögmæti þeirrar aðferðafræði er MAST viðhafði við eftirlit sitt sem talið er hafa einkennst af einsleitri/einstrengingslegri háttsemi starfsmanna MAST sem jafna megi við alvarlegt einelti í mörgum tilvikum. Þá er kærð málsmeðferð MAST og niðurstaða stofnunarinnar um að veita ekki eftirfarandi rökstuðnings sbr. bréf MAST dagsett 25. apríl 2022. Einnig er kærð ákvörðun stofnunarinnar um að leggja á kæranda sekt að fjárhæð 450.000 kr. Ákvörðunin er kærð á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst innan kærufrests.
Málsatvik
Með bréfi dags. 31. ágúst 2021 boðaði MAST að dagsektir yrðu lagðar á kæranda ef ekki yrðu gerðar úrbætur varðandi útivist nautgripa á býli hans en borist höfðu ábendingar um að kýrnar væru aldrei úti. Kæranda var þó tilkynnt með bréfi dags. 16. September sama ár að stofnunin hefði ákveðið að falla frá dagsektum þar sem staðfest var að kýr hefðu verið settar út. Í því bréfi var kæranda einnig tilkynnt að hann hefði þegar brotið gegn reglum um útivist nautgripa og væri því fyrirhugað að leggja á stjórnvaldssekt fyrir það brot. Við eftirlit á býlinu þann 23. nóvember 2021 hafði verið ljóst að kýrnar hefðu ekki fengið tilætlaðan útivistartíma skv. lágmarkskröfum í reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa en í bréfinu var meðal annars tekið fram að kýrnar hafi farið seint út og settar snemma inn. Þá var kæranda sent bréf, dags. 14. febrúar 2022, þar sem honum var tilkynnt að MAST hygðist leggja á hann stjórnvaldssekt að upphæð 450.000 kr. á grundvelli 1. mgr. 42. gr. laga um dýravelferð nr. 55/2013. Í umræddu bréfi var vísað til bréfa MAST til kæranda dags. 31. ágúst og 16. september 2021 en þar var m.a. fjallað um meinta vanrækslu kæranda á að framfylgja reglum um útivist kúa á kúabúi kæranda. Var kæranda þá gefinn frestur til 1. mars 2022 til þess að koma að andmælum en engin andmæli bárust. Með bréfi dags. 7. mars 2022 var kæranda tilkynnt ákvörðun MAST um að leggja á hann stjórnvaldssekt vegna brots í búskap sínum sumarið 2021, nánar tiltekið brot gegn c-lið 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra og 7. gr. reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa með því að vanrækja að tryggja nautgripum sínum lögmælta útivist á grónu landi. Lögmaður kæranda óskaði þá eftir rökstuðningi í sektarmálinu dags. 16. apríl 2022 og fór einnig fram á að stjórnvaldssektin yrði felld úr gildi. Í bréfi MAST frá 25. apríl hafnaði stofnunin beiðni um að veita nánari rökstuðning fyrir ákvörðun sinni um álagningu dagsekta. Þann 25. maí 2022 barst ráðuneytinu erindi frá kæranda þar sem ákvörðun og málsmeðferð MAST var kærð. Hinn 5. júlí 2022 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn Matvælastofnunar barst ráðuneytinu þann 22. júlí 2022. Í framhaldinu var kæranda gefinn frestur til andmæla en engar athugasemdir bárust. Málið er tekið til úrskurðar grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Sjónarmið kæranda
Kærandi kærir niðurstöðu MAST um að veita ekki eftirfarandi rökstuðning og vísar þá í bréf frá stofnununni dags. 25. apríl 2022. Telur kærandi að sér hafi verið gerð sekt sem byggist á líkindum og ágiskunum en engum sönnunum og slík ákvörðun hafi ekki verið rökstudd í samræmi við 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þá telur kærandi það vera röng vinnubrögð hjá MAST að hafna því að upplýsa um það hvaðan ábendingar þær er stofnunin byggir á séu komnar og virði ekki upplýsingarskyldu varðandi það hvernig gagna er aflað. Kærandi telur saknæmt að MAST skuli sniðganga ábendingar hans um lögmæti þeirra gagna sem stofnunin styðst við í vinnu sinni og ákvörðunum enda beri að gera kröfu um ákveðið gagnsæi. Að lokum gerir kærandi athugasemdir við það að stofnunin skuli án rannsóknar bera blak af starfsfólki sínu sem kunni að vera vanhæft í störfum sínum.
Þá bendir kærandi á að það megi lesa úr svari MAST að lögmanni hans sé hótað málsókn og samsamar þar lögmann við skjólstæðing sinn. Telur kærandi slíkt vera afar ámælisvert og krefst þess að lögfræðingur stofnunarinnar sé látinn þola áminningu í starfi vegna þessara hótunar í garð lögmanns síns. Vísar kærandi í þeim efnum til meginreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og stjórnsýsluréttaréttarins. Að auki vísar hann einnig með lögjöfnun til viðeigandi laga um lögmenn nr. 77/1998 og siðareglur lögmanna um samskipti og viðeigandi háttsemi við lögmenn, sem lögfræðingi opinberrar stofnunar er rétt og skylt að hafa að leiðarljósi við störf sín.
Kærandi hafnar því alfarið að hafa staðið að illri meðferð dýra sinna. Máli sínu til stuðnings leggur kærandi fram myndir þess efnis til sönnunar um að MAST hafi rangt fyrir sér að hann hafi ekki hleypt gripunum út en á myndunum má sjá kýrnar úti við beit. Þá bendir kærandi á að stofnunin hafi engar sannanir fyrir máli sínu heldur byggi ákvarðanir sínar á huglægu mati en ekki hlutlægum gögnum. Hafnar þá kærandi alfarið því huglægu mati enda telur hann að um ósannaðar staðhæfingar sé að ræða. Í því samhengi bendir kærandi á bréf frá MAST dags 25. apríl 2022. Vísað er til fimmtu greinarskila bréfsins, en þar kemur fram að ekki hafi verið sýnt með „óyggjandi hætti að kýrnar fari út“ og telur kærandi slíkt vera rangt mál sbr. ljósmyndir í gögnum málsins. Þá vísar kærandi í áttundu greinarskil bréfsins þar sem stofnunin tekur skýrum orðum „að kýrnar hafi verið settar út“ og svo þar á eftir „afar ólíklegt verði að teljast að það sé meira en 4 vikur?“. Af þessu orðalagi stofnunarinnar telur kærandi að það megi sjá að stofnunin dragi ósannar huglægar ályktanir út frá því sem þeir „telja“ vera rétt. Að því sögðu telur kærandi þessar öfgakenndu mótsagnir ekki standast.
Að lokum bendir kærandi á að það ríki mikill fjandskapur í garð kæranda frá aðstandendum A II enda standi hann einn í vegi fyrir að aðilar nái til sín öllum eignum dánarbúsins B án þess að virtur sé erfða- og samningarréttur kæranda í þeim efnum.
Að öllu framangreindu virtu telur kærandi að þessi atriði séu óásættanleg af hendi Matvælastofnunar og þarfnist því skoðunar æðra stjórnvalds.
Sjónarmið Matvælastofnunar
Í umsögn MAST kemur fram að sú ákvörðun að leggja stjórnvaldssekt á kæranda byggi á 42. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra þar sem kærandi hafi ekki tryggt nautgripum sínum þá lögbundnu útivist sem krafist er samkvæmt lögum. Í 14. gr. laga um velferð dýra og 17. gr. reglugerðar um velferð nautgripa segir að tryggja skuli nautgripum lágmark 8 vikna útivist á tímabilinu 15. maí til 15. október. Tilgangur ákvæðanna um útivist nautgripa er meðal annars að tryggja velferð og heilbrigði nautgripa, ekki síst gripa sem standa bundnir á bás meirihluta ársins eins og er tilfellið á býli kæranda. Þá eru þessar reglur lágmarkskröfur, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar.
Varðandi þá höfnun kæranda um að hann hafi staðið að illri meðferð dýra vísar Matvælastofnun til þess að samkvæmt reglum um útivist nautgripa skal þeim tryggð útivist á grónu landi í a.m.k. 8 vikur á tímabilinu frá 15. maí til 15. október. Stofnununni bárust margar ábendingar um að nautgripir kæranda væru ekki settir út í júní, júlí og ágúst 2021. Í lok ágúst fóru því skoðunarmenn að býli kæranda og voru þar engin merki um að gripir hefðu verið settir út, hvorki umhverfis húsin eða í haganum. Var þá kæranda sent bréf dags, 31. ágúst 2021 þar sem stofnunin boðaði að dagsektir yrðu lagðar á kæranda ef ekki yrðu gerðar úrbætur varðandi útivist nautgripa á býli hans. Þar sem kýrnar voru hins vegar sannanlega settar út í byrjun september í þrjá daga var ákveðið að falla frá dagsektum. Eftir það var kærandi ítrekað beðinn um að senda reglulega myndir til að sýna fram á að kýrnar færu út en við því varð hann ekki. Að lokum sendi hann myndir en þær voru allar frá einum og sama deginum, 16. september, og bendir stofnunin á að það sé ljóst að þeir örfáu dagar sem kærandi setti kýrnar út séu langt frá þeim 8 vikna lágmarkskröfum sem kveðið er á um í regluverkinu. Að því sögðu telur stofnunin að kærandi hafi fengið tækifæri til þess að bregðast við þeim úrbótum sem stofnunin krafðist af honum. Með því að gera það ekki hafi hann brotið gegn lögum um velferð dýra og reglugerð um velferð nautgripa og því beri honum að greiða umrædda stjórnvaldssekt.
Varðandi þann kærulið þar sem kærð er sú niðurstaða MAST um að veita ekki eftirfarandi rökstuðning sbr. bréf stofnunarinnar frá 25. apríl 2022 bendir stofnunin á að rökstuðningur vegna stjórnvaldssektarinnar hafi nú þegar komið fram. Vísar stofnunin til bréfs frá 14. febrúar 2022, þar sem kæranda var tilkynnt um fyrirhugaða stjórnvaldssekt og að þar hafi komið fram rökstuðningur fyrir umræddri ákvörðun. Þá hafi í ákvörðunarbréfi frá 7. mars 2022 einnig verið vísað til málsatvika og viðeigandi lagagreina. Hafði kærandi þá einnig fengið sendar eftirlitsskýrslur þar sem kemur nákvæmlega fram hvaða úrbætur þyrfti að gera og hvaða viðurlögum stofnunin hygðist beita ef þær yrðu ekki gerðar.
Þá hafnar MAST því að stofnunin hafi byggt íþyngjandi ákvörðun sína á aðdróttun nágranna eins og fram kemur í kæru aðila. Ef ábending berst stofnununni varðandi ástand og aðbúnað dýra og eftirlitsheimsókn leiðir í ljós að þörf er á úrbótum ber stofnuninni að gera kröfur um bættan aðbúnað og fylgja þeim eftir. Á undanförnum árum hafa verið gerðar athugasemdir við ástand og aðbúnað gripa á býli kæranda. Holdarfar gripa hefur ekki verið nógu gott, gripir óhreinir og klaufhirðu ábótavant, hluti bása í fjósi of lítil og kýr bundnar með of stuttum bindingum. Að því sögðu tekur MAST fram að ábendingar varðandi búfjárhald kæranda hafi komið frá mörgum ótengdum aðilum og að meintur fjandskapur annarra ábúenda í garð kæranda hafi ekki haft áhrif á málsmeðferð stofnunarinnar. Þá byggir MAST málið á eftirlitsheimsóknum á býli kæranda og á þeim athugasemdum og kröfum um úrbætur sem þar koma fram. Samkvæmt 8. gr. laga um velferð dýra er tilkynningarskylda ef grunur leikur á að meðferð á dýrum brjóti gegn lögunum og MAST treysti á ábendingar almennings varðandi velferð dýra. Þá er í sömu grein tilkynnanda tryggð nafnleynd sé þess óskað og sú afstaða stofnunarinnar að virða nafnleynd í dýravelferðarmálum hefur verið staðfest í úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu frá 29. ágúst 2018.
Að lokum hafnar Matvælastofnun því alfarið að mál kæranda megi jafna við alvarlegt einelti eins og segir í kæru. Kærandi hafi fengið allar upplýsingar um hvaða úrbætur væri farið fram á, fresti til að bæta úr aðbúnaði gripa sinna og frest til að koma að andmælum.
Forsendur og niðurstaða
Mál þetta varðar ákvörðun MAST um álagningu stjórnvaldssektar þar sem að kærandi hafi ekki tryggt lágmarksútivist nautgripa á tímabilinu 15. maí til 15. október 2021. Þá eru í málinu gerðar athugasemdir við málsmeðferð MAST, hvað varðar rökstuðning og framferði starfsmanna stofnunarinnar.
Samkvæmt c-lið 1. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra ber umráðamönnum að tryggja grasbítum beit á grónu landi á sumrin. Allir nautgripir, að undanskyldum graðnautum, skulu komast á beit á grónu landi í átta vikur hið minnsta, á tímabilinu frá 15. maí til 15. október ár hvert, sbr. 17. gr. reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Kærandi telur að ákvörðun MAST um sekt byggi á líkindum og ágiskunum. Ráðuneytið telur hins vegar að MAST byggi ákvörðun sína og mat á því hvort lágmarksútivist hafi verið tryggð á eftirlitsheimsóknum, mati á aðstæðum á bænum auk ábendinga sem bárust stofnuninni. Ljóst er að MAST hefur ekki viðvarandi eftirlit á bæjum enda væri slíkt eftirlit óraunhæft. Telur ráðuneytið því að gögn málsins sýni að kærandi hafi ekki tryggt lágmarksútivist nautgripa á umræddu tímabili árið 2021. Myndir af nautgripum á grónu landi í september 2021 sýni að gripunum hafi sannarlega verið hleypt út og féll MAST frá því að leggja dagsektir á kæranda í kjölfar þess. Myndirnar sýna þó ekki að tryggð hafi verið lágmarksútivist gripanna, sem eru átta vikur.
Í 42. gr. laga um velferð dýra er MAST veitt heimild til þess að leggja stjórnvaldssektir á mann eða lögaðila sem brýtur m.a. gegn 14. gr. laganna, sem kveður á um skyldu umráðamanns að tryggja grasbít beit á grónu landi á sumrin eins og í fyrirliggjandi máli. Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið heimild til staðar til að leggja á stjórnvaldssekt vegna brota á ákvæðum um lágmarksútivist nautgripa.
Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur aðili máls krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að beiðni um slíkan rökstuðning skal bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin. Í fyrirliggjandi máli barst beiðni kæranda um rökstuðning til Matvælastofnunar 40 dögum eftir að ákvörðunin var tilkynnt honum. Þrátt fyrir að 14 daga fresturinn sé liðinn getur aðili þó fengið ákvörðunina sjálfa staðfesta skriflega.
Þá er í 22. gr. stjórnsýslulaga fjallað um það hvaða atriði skulu koma fram í rökstuðningi fyrir stjórnvaldsákvörðun. Kemur þar fram í 1. tölul. 1. mgr. 22. gr. að í rökstuðningi eigi að vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögunum kemur fram að almennt er nægilegt að vísa aðeins með hefðbundnum hætti til réttarheimilda, þ.e. til greinar, nafns og númers laga eða reglugerðar. Þá ber, eftir því sem ástæða er til, að rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Á þetta við t.d. ef staðreyndir máls eru umdeildar. Ber þá að gera grein fyrir því hvaða afstöðu stjórnvald hefur tekið til þeirra atriða er varða sönnun í málinu. Þá kemur þar fram að ef athafnir aðila hafa valdið því að stjórnvald beitir aðila þvingunarúrræðum eða viðurlögum er rétt að gera grein fyrir því í rökstuðningi fyrir slíkum ákvörðunum hvaða athafnir aðila það voru sem taldar eru réttlæta slík úrræði. Þá er í greininni ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur eigi að vera. Þó skal hann vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Að því sögðu er ljóst að það fer ávallt eftir atvikum hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli skilyrði greinarinnar.
Af framlögðum gögnum má telja að Matvælastofnun hafi verið heimilt að synja um eftirfarandi rökstuðning þar sem slíkur rökstuðningur hafði þá þegar fylgt tveimur bréfum stofnunarinnar til kæranda. Fyrst í bréfi sem dagsett er 14. febrúar 2022 þegar kæranda var tilkynnt um að fyrirhugað væri að leggja á hann dagsektir en auk þess í bréfi dagsett 7. mars 2022, þegar endanleg ákvörðun um álagningu dagsekta var tilkynnt kæranda. Í báðum þessum bréfum kom skýrt fram að kærandi hafi brotið í búskap sínum sumarið 2021 gegn c-lið 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra og 7. gr. reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa með því að vænrækja að tryggja nautgripum sínum lögmælta útivist á grónu landi. Er það mat ráðuneytisins að umræddur rökstuðningur hafi verið nægjanlegur og í samræmi við 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga.
Hin kærða ákvörðun snýr auk þess að lögmæti þeirrar aðferðarfræði sem Matvælastofnun hefur viðhaft við eftirlit sitt sem kærandi telur að hafi einkennst af einsleitri/einstrengingslegri háttsemi starfsmanna stofnunarinnar og jafna megi á við alvarlegt einelti.
Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Það eru því aðeins stjórnvaldsákvarðanir sem eru kæranlegar samkvæmt ákvæðinu en ekki aðrar athafnir stjórnvalda, ákvarðanir þeirra um málsmeðferð eða verklagsreglur stjórnvalda. Ákvörðun um málsmeðferð lýtur að formi málsins og verður því ekki talin binda enda á málið og telst því ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Að því sögðu er ljóst að Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu ráðuneytisins er vísað til þess að samkvæmt 38. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ber forstöðumaður ábyrgð á að stofnun sem hann stýrir starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar. Að því virtu er rétt að athugasemdum um framferði starfsmanna sé beint til forstöðumanns Matvælastofnunar sem fer með starfsmannahald stofnunarinnar.
Af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að Matvælastofnun hafi verið heimilt að leggja á kæranda umrædda sekt vegna brota gegn c-lið 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra og 7. gr. reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa með því að vanrækja að tryggja nautgripum sínum lögmælta útivist á grónu landi sumarið 2021 á grundvelli 42. gr laga um velferð dýra.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Matvælastofnunar, dags 7. mars 2022, um álagningu stjórnvaldssektar að fjárhæð 450.000 krónur er staðfest.
f. h. matvælaráðherra